La
Constitución española no consagra la desigualdad ni los privilegios fiscales en
la financiación autonómica. Si actualmente existen desigualdades y privilegios
se debe solamente a la negociación (y a una mala gestión) política, no a
cuestiones de técnica jurídica. De hecho, la evolución del sistema de
financiación autonómica ha dado al traste con el Estado de las Autonomías tal y
como estaba concebido en la Constitución de 1978, y los responsables de ello
han sido, en última instancia, los sucesivos presidentes del Gobierno central
desde la Transición hasta ahora. Y los presidentes autonómicos, claro, que han
pecado de un egoísmo digno de estudio, empezando por el País Vasco, siguiendo
por Cataluña y terminando en Andalucía, comunidades que han enarbolado siempre
el “yo más”, el “yo también” o, simplemente, el socorrido “¿y yo qué?” Porque
el Estado autonómico estaba previsto para las nacionalidades históricas –País
Vasco, Cataluña y Galicia-, pero no para todas las regiones españolas,
empeñadas desde entonces en convertirse en nacionalidades o naciones a secas,
lo que han recogido en sus estatutos (Andalucía, Comunidad Valenciana, Aragón,
Canarias, Islas Baleares), por eso del “y yo también”.
Y
con ese punto de partida, necesariamente limitado en sus posibilidades, y esa deriva,
el Estado autonómico es inestable, pues no estaba pensado para un Estado de
diecisiete Comunidades Autónomas (más dos ciudades autónomas) que, en la
práctica, funciona ya como un Estado federal. En ese sentido, no está de más
recordar que la autonomía política que se ejerce normalmente en estos
parlamentos es esencialmente un “poder de autodeterminación”, tal como lo
definía Entrena Cuesta.
Sin embargo, la Constitución española no
recoge de manera concreta los recursos de las Comunidades Autónomas, y la
remisión que hace el artículo 157 a una ley orgánica (la actual Ley Orgánica de
Financiación de las Comunidades Autónomas) para establecer su sistema de
financiación sólo ha propiciado negociaciones y tensiones políticas en el
Consejo de Política Fiscal y Financiera, un organismo que no es el más adecuado
para tomar decisiones que afectan a la financiación de las Administraciones
públicas y a la postre a la propia organización territorial del Estado; y donde,
dado su régimen jurídico, el Gobierno central suele imponer sus criterios. El
lugar para definir el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas es
el Senado, que debe convertirse primero en una verdadera cámara de
representación territorial.
Pero
¿tan difícil es hacer un sistema de financiación estable? Pues sí, si tenemos
en cuenta que los partidos políticos y sus líderes suelen preferir la demagogia
a la pedagogía con la población y a la sincera negociación política. ¿Y qué
hacer? Pues dejar las ambiciones políticas y las cuestiones identitarias al
margen y afrontar una reforma serena de la Constitución de 1978, que, más que
una reforma de calado, quizá necesite tan sólo unos cuantos remiendos.
Así,
en lo que a la financiación autonómica se refiere, el propio texto
constitucional debería efectuar un reparto adecuado de las fuentes de
financiación disponibles entre todos los entes territoriales, garantizando no
sólo la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, sino también la
suficiencia financiera de la Hacienda local, tal como apuntó en su día Zorzona
Pérez. Esto es, atendiendo a los niveles de competencias, proceder a un adecuado
reparto de las fuentes de riqueza sobre las que recaen los diferentes tributos,
de modo que quede garantizada su capacidad de obtención de recursos suficientes
en todo tipo de coyunturas económicas y evitando dobles imposiciones.
Porque,
en puridad, hoy no podemos hablar de titularidad de las Comunidades Autónomas
(al menos las de régimen común) sobre los recursos tributarios recaudados en su
territorio o de sus residentes, pues, fundamentalmente, estos recursos
provienen de los impuestos estatales cedidos y, en menor medida, de los
tributos propios. Sí podemos decirlo respecto al País Vasco y Navarra, por los
regímenes del concierto y el convenio económico con el Estado, que es una de
las primeras fuentes de inestabilidad del actual sistema, al generar malestar
en aquellas comunidades que, con similares niveles de renta que las citadas, no
tienen la misma capacidad de decisión respecto a sus políticas fiscales. Sin
embargo, pienso que también sería posible decirlo de todas las Comunidades
Autónomas si estos recursos están establecidos de una manera más concreta en la
propia Constitución, especificando los tributos y las competencias en materia
tributaria de cada administración territorial.
Más
que a la conversión de España en un Estado federal, que no es más que una
cuestión terminológica en relación con el Estado autonómico (lo apuntaban hace
poco en su propuesta una decena de catedráticos de Derecho Constitucional coordinados
por Santiago Muñoz Machado, entre los que se encuentra el catedrático de la UGR
José Antonio Montilla Martos), a ese fin pienso que debería ir encaminada una
futura reforma constitucional.
IDEAL,
14/12/2017
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